Services publics : le regard des Européens

Le 14 janvier 2014, au cours de la traditionnelle conférence de presse, le président de la République, François Hollande a annoncé la création d'un « Conseil stratégique de la dépense publique » chargé de veiller aux « efforts consentis » en matière de dépenses publiques. Sur ce point, avec 57 % de son produit intérieur brut (PIB) consacré à la dépense publique, la France arrive, aux côtés de la Suède et du Danemark, en tête des pays les plus dépensiers d’Europe[1]. Quelles conséquences pour nos services publics (santé, éducation, transport, etc.) ? Sont-ils plus efficaces que ceux de nos voisins européens ? Plus généralement, quel jugement les Européens portent-ils sur leurs services publics respectifs ?

Conceptions européennes du service public

La notion de service public est consubstantielle à l’émergence des États providence. Ainsi, historiquement, le développement des « services d’intérêt général » accompagne le processus de construction des États sociaux, soucieux du bien-être et de la cohésion sociale. En France, le terme « État providence » apparaît sous le Second Empire. Il traduit et organise le transfert d’assistance sociale de l’Église vers l’État. Dans ses travaux[2], Pierre Rosanvallon note par exemple que les prémices d’un régime assurantiel se dessinent à partir de cette période. Outre-Rhin, le chancelier Otto Von Bismarck impose son Sozialstaat (État social) à la fin du 19e siècle en obligeant les ouvriers allemands à cotiser à un régime de protection sociale (retraite, santé, accident de travail). Au Royaume-Uni, le Welfare State (littéralement État du bien-être) se substitue au Warfare State (État de guerre) à la suite des réflexions engagées par William Beveridge dans son rapport Social Insurance and Allied Services[3]. La création du National Health Service (NHS) en 1948 illustre ce changement de paradigme.

Si l’essor des États providence et par ricochet la multiplication des services publics semble suivre une dynamique commune, le processus varie sensiblement d’un État à un autre. Alors que le Sozialstaat oriente principalement la solidarité en direction de la classe ouvrière, le Welfare State britannique vise l’universalité dans une logique de démarchandisation[4] totale. De même, jusqu’en 1945, la France applique le principe de la prévoyance collective volontaire contrairement au voisin allemand qui impose un régime de prévoyance obligatoire financé par les cotisations sociales. Aujourd’hui, l’échelon européen consacre l’impératif de services publics, estampillés sous le label « services d’intérêt général » (SIG) laissant toutefois aux États membres la capacité d’en définir les modalités d’application[5]. Par ailleurs, la participation de l’Union européenne dans le financement des services publics est extrêmement restreinte (3,5%). Au total, 96,5% des dépenses publiques européennes sont assurées par les Etats[6].

La santé : 1er service public

La santé constitue un service public fondamental en termes d’emplois et de dépenses publiques. La qualité et l’efficacité des services de soins permettent d’agir sur l’activité productive en assurant notamment un allongement des carrières professionnelles[7] et de la vie. En moyenne, les Européens attribuent une note de 6,3 sur 10 à la qualité de leurs services publics de santé[8]. Cependant, les données révèlent d’importantes disparités entre les États membres. Alors que les Autrichiens accordent une note de 8/10 à leur système de soins, les Bulgares ne donnent que 4,5/10 au leur. Ces comparaisons génériques empêchent toutefois de rendre compte des problèmes concrets rencontrés par les populations comme par exemple, la difficulté d’obtenir un rendez-vous chez le médecin. À ce sujet, les Européens font état de multiples sources d’ennui. 47 % des Polonais évoquent des délais d’attente trop importants. Leurs remarques témoignent de carences lourdes en matière d’accès aux soins. Avec un médecin pour 460 habitants, la Pologne possède la démographie médicale la moins dense de l’Union européenne. À titre de comparaison, la France dispose d’un médecin pour 300 habitants bien que de fortes inégalités subsistent entre les régions[9]. De manière plus tendancielle, dans les pays où le PIB par habitant est inférieur à 20 000 euros par an, l’appréciation du système de soins est plus faible dans les zones rurales que dans les zones urbaines. En revanche, ces différences tendent à s’estomper dans les pays où le PIB par habitant dépasse 20 000 euros. Ainsi, la Bulgarie concentre l’écart le plus notable (2,2 points) contre seulement 0,7 point en France. Les pays nordiques (Suède, Norvège, Danemark) semblent mieux lotis avec des différences d’appréciation quasi insignifiantes. Autre composante concernant l’accès aux soins, le prix de la consultation. Là encore, l’expression d’opinions contrastées confirme l’hétérogénéité des États européens en la matière. De fait, si seulement 6 % des Danois suggèrent des difficultés d’accès aux soins en raison d’un prix trop élevé, ils sont 64 % à évoquer ce problème en Grèce. Évidemment, le niveau de vie entre ces deux pays n’est pas comparable. Pour autant, les écarts de prix entre les consultations « publiques » et privées en Grèce témoignent de l’existence d’un système de santé à deux vitesses. Une fois de plus, les pays d’Europe du sud et d’Europe centrale, paraissent davantage affectés par la question tarifaire que leurs homologues du nord de l’Europe. De leur côté, les français restent attachés à leur système de santé (6,9/10) bien que nombreuses lacunes (taux d’équipement faible, rémunérations peu attractives, manque de personnel infirmier, pénurie de lits d’hôpitaux) nuisent à son efficacité.

Au vu de ces différences structurelles, une typologie d’États providence se dessine. À la manière du sociologue Emile Durkheim, on distingue – au moins – deux manières de concevoir la solidarité sociale[10] en Europe. De fait, certains États laissent prospérer des formes traditionnelles de solidarité mécanique. Il s’agit majoritairement des pays de l’Europe centrale ou d’Europe du sud (Roumanie, Espagne, Italie). Dans ces pays, la solidarité s’organise principalement dans un cadre de relations sociales de proximité. Par opposition, les pays d’Europe du nord (Finlande, Suède, Norvège) multiplient les domaines d’expression de la solidarité organique où le principe d’assistance est délégué à des institutions sociales spécialisées. La maison de retraite constitue une illustration pertinente d’institution dévolue à cette charge. Sur ce point précis, le continent européen est marqué par l’ambivalence entre ces deux formes de solidarité. Globalement, dans les pays du sud, la prise en charge des personnes âgées s’organise souvent dans le cadre familial. Ainsi, en Espagne par exemple, une part importante des retraités vit au domicile des enfants. Au nord de l’Europe, le modèle d’assistance sociale est radicalement différent. La solidarité intergénérationnelle s’organise principalement au travers d’institutions spécialisées : les maisons de retraites. Pour accompagner leurs ainés dans les meilleures conditions, les mairies norvégiennes vont même jusqu’à financer l’installation de complexes résidentiels sur les côtes espagnoles[11]. Selon Durkheim, l’expansion de la solidarité organique va de pair avec le développement de l’Etat. Aussi, il est possible d’identifier les modèles d’États providence les plus « avancés » en fonction non seulement du montant des dépenses publiques allouées mais également du périmètre de secteurs couverts.

La question de l’éducation et des transports publics

L’éducation constitue également une mission de service public essentielle. La qualité du système éducatif démontre la capacité d’un État à produire du savoir, à former des citoyens capables de répondre aux exigences d’un univers globalisé. Les résultats de l’étude Eurofound révèlent que la satisfaction des Européens croît à mesure du niveau de revenu et du niveau de qualification. Globalement, les plus satisfaits sont ceux qui ont bénéficié du système scolaire pour acquérir de la reconnaissance sociale. L’enquête indique en outre que les Finlandais apprécient tout particulièrement leur système d’éducation (8,1/10) contrairement aux Grecs (4,6/10). Dans cette compétition, la France arrive seulement en seizième position, en dessous de la moyenne européenne (6,1 contre 6,3). Le constat amer des Français accompagne la lente et progressive dégradation de la formation française dans tous les classements internationaux. La dernière enquête de l’OCDE l’a une nouvelle fois montré[12]. La part des élèves en échec scolaire progresse en France alors qu’elle stagne dans les autres pays de l’OCDE. Parallèlement, le niveau en mathématiques des collégiens continue de chuter, plaçant la France à une médiocre 18e place sur 34 pays. Pire, le système éducatif français est particulièrement inégalitaire et fait jouer à plein régime les mécanismes de reproduction sociale. L’enseignement supérieur français connaît lui aussi des difficultés liées à la massification des effectifs étudiants et à la faiblesse des frais d’inscription. Si la loi sur l’autonomie des universités (LRU) vise entre autre à faire émerger certains pôles d’excellence, la France a pris du retard sur ses principaux concurrents. Et les derniers chiffres en matière d’apprentissage ne sont clairement pas encourageants[13].

Dernier point : Les services de transport public en Europe. Globalement, ils sont appréciés par les populations jeunes et urbaines. Les avantages comparatifs (déserte, tarifs préférentiels, stationnement) au regard des autres moyens de circulation sont considérables dans les centres urbains et périurbains. Au contraire, les zones rurales expriment légitimement plus de critiques à l’égard des services de transport public. Les écarts budgétaires entre les régions (650 millions d’euros pour la Région Rhône-Alpes contre 130 millions d’euros pour la région Centre) empêchent tout développement équitable. De même, les usagers apparaissent globalement plus satisfaits que les non usagers (6,4/10 contre 5,9/10). Leur expérience quotidienne, reflète davantage la qualité du service. Pour autant, le jugement des non usagers peut s’avérer utile. Leurs avis témoignent d’expériences indirectes, vécues ou racontées. Les non usagers peuvent donc être affectés par une image dégradée voire déformée des services publics. Depuis 2007, les enquêtes d’opinions indiquent une baisse constante de la satisfaction des Français à propos de leurs services publics de transport. Les critiques se concentrent sur le rapport investissement/résultat. Le paradoxe français est ainsi résumé : Les résultats de notre modèle social ne sont clairement pas à la hauteur des investissements consentis.

Un modèle français ambitieux à défaut d’être efficace

Depuis 20 ans, le débat public se focalise sur les mêmes questions : Quelle doit être la part raisonnable du PIB que l’État peut « consacrer » aux services publics ? À partir de quel seuil d’intervention publique l’État doit-il réduire la voilure ? Généralement, deux indicateurs servent de références :

• Le montant des dépenses publiques (en valeur ou en pourcentage du PIB)
• Les effectifs salariés (en valeur ou en pourcentage de la population globale)
• Le montant des prélèvements obligatoires (en valeur ou en pourcentage)[14]

La France est souvent présentée à juste titre comme un des États les plus généreux du continent. Si le qualificatif peut paraître flatteur, les observateurs en usent pour dénoncer les résistances structurelles du pays qui annihilent toute expérience de réforme. De nombreux éléments permettent de soutenir cette thèse. Ainsi, la France compte 1 fonctionnaire pour 10 habitants quand le ratio en Allemagne est de 1 pour 20. De même, la part des fonctionnaires dans la population active est de 22,5 % en France contre 15 % en moyenne dans les pays de l’OCDE. Enfin, la France consacre 56,6% de son PIB aux dépenses publiques quand la moyenne des pays de l’OCDE se situe plutôt autour de 40 %. À l’instar de ses prédécesseurs, le gouvernement actuel ne semble pas s’inscrire dans une politique de réduction des dépenses publiques. Ainsi, comme le rappelle l’inspecteur des Finances Pierre-François Gouiffès, « personne n’a jamais réduit en valeur, le montant des dépenses par rapport à l’année précédente »[15].

Pourtant, l’usage de ce seul indicateur (le montant des dépenses publiques en valeur ou en pourcentage) ne doit pas conduire à des interprétations hâtives. Au Royaume-Uni, le pic des dépenses publiques a été atteint sous Thatcher. Aux États-Unis, ce fut pendant la présidence de Ronald Reagan. Faut-il pour autant se risquer à en faire des partisans de l’État social ? En réalité, ces sommets de dépenses publiques répondent à des causes extérieures, notamment un taux de chômage historique au cours de la décennie Tchatcher[16] ou encore une course à l’armement particulièrement couteuse menée par l’administration Reagan. L’économiste russe Nikolaï Kondratiev permet de saisir ces paradoxes conjoncturels à travers sa théorie des cycles économiques[17]. Pour Kondratiev, l’intervention de l’État est contre cyclique aux périodes de crises économiques. Autrement dit, paradoxalement, les dépenses de l’État s’accroissent en période de récession. L’augmentation de la dépense publique en France ces 50 dernières années épouse d’ailleurs parfaitement les moments de perturbation économique (choc pétrolier en 1973, 2e choc pétrolier en 1979, récession en 1993, crise des subprimes en 2008). Si la réduction de la dette publique, l’externalisation de mission de services publics ou encore la remise à plat de la fonction publique permettraient de restaurer la productivité de nos services publics, cette politique de relance par la puissance publique conserve une relative efficience économique. Le nombre important de fonctionnaires a permis à la France de résister plus efficacement que les autres à la crise de 2008 en gardant un niveau de consommation relativement stable. Le principe est simple : pendant que les faillites d’entreprises laissent des milliers de salariés au chômage, l’État continue de payer ses salariés qui peuvent ainsi consommer et générer de la croissance. En définitive, le débat autour des services publics emprunte depuis trop longtemps les voies de la caricature. Il gagnerait à adopter sur une grille de lecture plus rationnelle et moins idéologique pour qu’enfin les résultats soient à la hauteur des ambitions et des « efforts consentis ».

[1] Dépenses totales des administrations publiques en % du PIB. Eurostat 2012.

[2] Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Editions du Seuil, 1993, 369 pages.

[3] Rapport de William Beveridge, Social Insurance and Allied Service, mars 1942.

[4]Démarchandisation. Gosta Esping Andersen, Les trois-mondes de l’État providence. Le degré de démarchandisation reflète le caractère universel d’une prestation. Ex : Les congés maternité sont un service universel garanti par l’Etat à toutes les femmes quelque soit le niveau de revenu.

[5] Livre blanc sur les SIG de la Commission européenne : « l’Union européenne ne fait pas de distinction entre service rendu par une entreprise privée et service rendu par une entreprise publique […] Les Etats sont libres de définir les services et de choisir la manière dont le service doit être assuré : ils peuvent offrir eux-mêmes le service ou confier le service à une entreprise ».

[6] Tableau de bord des dépenses publiques européennes, Centre d’analyse stratégiques, Février 2012.

[7] L’espérance de vie en France, Institut national d’études démographiques (INED).

[8] Eurofound, “Public services, health and health care”, 3rd European quality life survey (EQLS), Novembre 2012.

[9] 1 médecin pour 250 habitants en Ile-de-France contre 1 médecin pour 390 habitants en Picardie. Voir répertoire des professions de santé ADELI - 2013.

[10] Emile Durkheim, De la division du travail social, Presses universitaires de France, 2007, 416 pages.

[11] Sergi Castillo, « Ayuntamientos noruegos compran terrenos para hacer résidencias geriatricas en la Costa Blanca », El Pais, 10 juillet 2006.

[12] Principaux résultats de l’enquête PISA 2012. Ce que les élèves de 15 ans savent et ce qu’ils peuvent faire avec ce qu’ils savent, OCDE.

[13] Selon les chiffres du ministère du Travail, 390 000 contrats d’alternance ont été signés en 2013 contre 421 000 en 2012 soit une baisse de 7,2 %.

[14] En France, le montant des prélèvements obligatoires s’élève à 960 milliards d’euros (46,3% du PIB) pour l’année 2013 soit +8,7% par rapport à 2011. La moyenne de l’Union européenne est de 38%. Source : INSEE.

[15] Pierre-François Gouiffès, L’âge d’or des déficits : quarante ans de politique budgétaire française, La Documentation française, 2013, 240 pages.

[16] Quand Margaret Thatcher devient Premier ministre le 4 mai 1979, le Royaume-Uni compte 5,3 % de chômeurs. En mars 1984, ce taux est de 11,90 %. Parallèlement, sur la même période, le nombre d’emplois passe de 25,5 millions à seulement 23,6 millions. http://www.gecodia.fr/Taux-de-chomage-Royaume-Uni--Emploi-UK--Marche-du-travail-UK_a703.html.

[17] Nikolaï Kondratiev, The Long Waves In Economic Life, Kessinger Legacy Reprints, 1935.